中国的电力体制改革需要第二份“5号文”吗？

　　12年前那份近万字的《电力体制改革方案》（国发 [2002]5号文件），谋定了中国电力行业“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的改革路径和目标。如今改革行至半程——厂网基本分开、主辅基本分离——又陷入僵局，相关主管部门不得不再次筹谋一套新的电力体制改革方案。

　　经济观察报获悉，新电改方案目前经过几轮的征求意见和修改，基本雏形已经渐显。值得注意的是，新方案或将不会继续推进5号文所提出的输配分开，而是采用“放开两头，监管中间”的改革方向，重点和亮点将是配售电侧的改革。具体来说，主要是放开配电侧和售电侧的增量部分，允许民间资本进入。

　　此外，按照最新的方案方向，以往呼声很高的“调度独立”或将由“交易中心相对独立”的形式替代，交易中心产权仍保留在电网，但独立接受相关部门监管。

　　经济观察报了解到，此前，牵头电改方案的国家发改委曾委托相关机构起草了一份售电侧改革的课题研究。该研究提出，当前的最小改革方式是“网售分离”，成立国家层面的独立于电网的购售电服务公司。

　　但据称这一方案在此轮电改讨论中被指“过于理想”。知情人士表示，最新的方向，可能仍是会将存量售电资产保留在电网，不会剥离出去。

　　新方案

　　国电电力涨停，华银电力涨停，华电国际涨幅超过8%……

　　10月30日下午，十数支电力股突然全线上涨，当天沪深两市股指小幅走高，沪指一度涨幅0.48%。“电力股抬升大盘近5个点，这得至少上百亿的资金在推动。”有市场人士对经济观察报表示，对这一波行情的解释，更多指向两天前召开的电力体制改革方案专家座谈会。

　　国家发改委10月28日组织召开的这场专家座谈会，研究了国家发改委起草的最新版电力体制改革方案。据一位接近该会议的人士透露，此次会议拿出的新方案与之前的征求意见稿并没有太大变化，而且很可能将是最终方案。

　　经济观察报获悉，新电改方案主要包括输配以外的经营性电价放开、增量配电业务放开、售电业务放开、公益性和调节性以外的发供电计划放开和交易平台相对独立。而且，这次的新改革方案不同于2002年的“厂网分开”，也不同于2011年的“主辅分离”，或将不会继续推进5号文所延续的“输配分开”步骤，而是采用“放开两头，监管中间”的改革方向，重点和亮点将是“配售电侧的改革”。

　　目前，配售电的资产基本由地市一级的供电局独立核算和管理，配售电改革的主要影响对象将是目前庞大的地方供电系统。改革方案最大的争议来自于配售电环节的产权——是将电网的售电业务彻底剥离，还是保留电网的售电业务让民资参股，还是在不改变现有售电市场基础上准入更多的民营售电公司。

　　据了解，方案在征求意见阶段讨论激烈。质疑者认为，此方案没有实质性推进，按照5号文，本轮电改的重点将是针对电网进行“输配分开”的改革，但是新的方案并没有“输配分开”的内容；而且新方案并没有对电网现有存量进行任何改变，不管是配电方面还是售电侧，都是基于增量的改变，是一份基于不改变电网现有结构的增量改革方案，没有涉及和解决当前电改推进中的核心问题。

　　一位地方发电企业人士表示，从2002年至今，每一次电改有实质性的推进，都伴随着大刀阔斧的分拆和重组：2002年厂网分开，拆分了国家电力公司为两电网、五大发电集团和四大辅业公司等11个电力巨头；2011年的主辅分离改革，又将四大电力辅业公司和电网剥离的辅业合并为两家电力辅业公司，所以他认为，“新一轮的改革步子可以大一些”。

　　而一位接近方案起草的人士对经济观察报表示，之所以方案如此，很大程度上在于考虑到如果按照5号文大刀阔斧地去推进“输配分开”，很可能形成难以推进的尴尬，所以选择相对柔和的渐进式改革方式，总结来看，就是“改革要具有实操性，重在可以推进”。

　　两种博弈

　　新一轮电改的实质性推进和发力实际是从2014年开始的。

　　今年年初，国家能源局公布《2014年能源工作指导意见》，其中明确提出将推动尽快出台进一步深化电力体制改革的意见，并明确了此轮电改的基本方向和核心：积极推进电能直接交易和售电侧改革，推进输配电价改革，提出单独核定输配电价的实施方案。

　　此后，发改委体改司频繁召集电力相关企业和专家等就新电改方案进行座谈，特别是进入6月份后，习近平主持召开中央财经领导小组会议时特别强调提出“要抓紧制定电力体制改革总体方案”后座谈会更加密集。

　　一位接近方案修订的人士对经济观察报表示，讨论的结果就是方案几易其稿，以国家能源局最先提出的电网“调度独立”为例，在制定方案时几经博弈变为交易中心独立。按照最新的方案方向，调度独立或将以“交易中心相对独立”的形式替代，交易中心产权仍保留在电网，但独立接受相关部门监管。

　　目前，南方电网并未设立单独的交易中心，所有交易职能挂在南网总部下属市场营销部市场交易处，国家电网方面则在2006年设立了隶属国网总部的国家电网交易中心，并分设国网总部、区域电网和省网三级电力交易中心。

　　“将交易中心相对独立出来，既照顾到了电网企业的情绪，也推进了交易体系的改革，这对于加紧推动电改破局较为关键。”一位接近国家能源局的人士表示，推进比僵持要好。

　　另外的一个重要博弈来自于电网的分拆。对于此轮电改，很多业内人士认为应该拆分电网以对电网进行彻底的改革，拆分的观点也分物理拆分和业务拆分多种。

　　物理拆分也分两种主流观点：一是将现有国家电网企业的区域电网公司进行切割独立；另一种观点则认为可将中国的两家电网进行重组，然后分为南方电网、东北电网、北方电网和中央电网4家电网企业，按地域授权经营电网，各省地方电网在重组中进入上述四个电网公司，四个区域电网之间的交易由新设立的交易中心负责，设备的管理按地域划分，由区域公司负责。

　　业务拆分则是认为应将电网公司的调度和交易部分剥离出来，同时配电、售电、电力科研机构和相关设备辅业也都从电网独立和剥离出来，电网公司变为纯粹的专门以输电为主要业务的公司。

　　但这些拆分的观点遭到了电网企业的反对。“电改方案的制订充满了博弈，发电企业这次不吱声，电网企业反应强烈，要求输配一体化，现在的方案就是这么博弈出来的一个结果。”上述接近方案修订的人士表示。

　　最大亮点

　　目前，新方案的最大亮点可能来自配售电侧的改革，主要是放开配电侧和售电侧的增量部分，允许民间资本进入。

　　早在今年3月份就有消息称电网售电侧将引入民营资本进行“混改”，但此后该消息被国家电网否认。5月底，国家电网公布的“混改路线图”决定开放分布式电源并网工程和电动汽车充换电站设施市场，售电侧“混改”未出现在其中。

　　“目前电改方向基本确定，难点在于如何落地，对于如何实施目前没有更为细化的方案，特别是售电侧改革，通过何种模式落地还很难说。”上述接近方案起草的人士表示。

　　配售电侧改革最大的争议，来自于配售电环节的产权：是将电网的售电业务彻底剥离，还是保留电网的售电业务让民资参股，还是在不改变现有售电市场基础上准入更多的民营售电公司。

　　“每一种方式，都会带来新的难题。”一位曾参与起草拆分国家电力公司方案的人士对经济观察报表示，“以售电公司为例，如果是在现有售电市场基础上准入更多的民营售电公司，这些公司如何对抗具有先天优势的电网体系的售电公司?如果是以电网为主导混改现有售电公司的部分股权，那么不仅会让产权更加模糊，而且对建立双边或多边交易的电力交易市场并无多少益处。”

　　其实，对于新电改方案的售电侧改革，国家发改委此间曾委托起草了一份相关的课题研究。该课题研究提出，当前的最小改革方式是“网售分离”，成立国家层面的独立于电网的购售电服务公司。

　　该购售电服务公司将承担现有电网公司全部营销业务，包括抄表、收费、合同、结算、用电信息、节能服务、低压故障排除、清洁能源补贴支付等，同步公布全部初始输配电价。同时，成立购售电服务公司之后，应有一段过渡期，过渡期内发电上网电价、用户目录电价、发用电购售结算关系“三不动”，然后下一步是分区域搭建现货市场，同时分省放开用户，并设立最低标准和时间表，成立市场性的购售电公司。

　　然而据了解，这一方案在此轮电改讨论中被指“过于理想”，目前最新的可能，仍是会将存量售电资产保留在电网，而不会剥离出去。

　　目前，配售电的资产基本由地市一级的供电局独立核算和管理。业内人士认为，且不算县一级庞大的供电局，仅地市级的供电局，全国就有300多个，这些供电系统的资产分布和管理情况十分复杂，如果进行改革，势必会有较大变化，如果是对增量进行改革，由于增量的定义也还不清楚，但不可否认的是，无论是存量的增量还是纯粹的增量，都会对现有地方供电系统有所冲击。“令人担忧的是，目前方案表面上很热闹，但实际上并无多少新意和干货，只有配电增量放开，售电民资进入，算是新意，但可以预料其命运不会比大用户直接交易好多少。”中电国际政策研究室副主任王冬容表示，所以在这个时候，很有必要讨论电改的最小方式和合理路径。（记者 于华鹏）

　　www.eeo.com.cn/2014/1101/268158.shtml
　　 
  

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